摘要：地方政府债务风险是政府债务风险的重要组成部分，是地方财政风险的集中表现。我国地方政府债务风险已超过金融风险，成为威胁我国经济改革和社会稳定的头号“杀手”。因此，地方政府债务风险问题已引起了人们广泛的关注。本文从地方政府债务的涵义出发，指出了我国地方政府债务风险的涵义、特点和表现形式，分析了我国地方政府债务风险的成因，结论是我国地方政府债务风险不容忽视，在分析成因的基础上对化解地方政府债务风险提出了一些政策建议。

关键词：地方政府,  债务,  风险

Research of the debt risk problem of local

government of our country

Abstract: The debt risk of  local government is an important component of government's debt risk, it is the concentrated expression of the local financial risk. The debt risk of local government of our country has already exceeded financial risks, has become and threatened the economic reform of our country and No.1 " killer " of the social stability. So, the debt risk question of local government has already caused people's extensive concern. This text proceeds from meaning of the debt of local government, has pointed out the meaning , characteristic and form of expression of the debt risk of local government of our country. Having analysed the origin cause of formation of the debt risk of local government of our country, the conclusion is that the debt risk of local government of our country can't be ignored , have proposed some policy recommendations in dissolving the debt risk of local government on the basis of analysing origin cause of formation.

Key words:  local government,  debt,  risk

目前，全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所欠债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。随之而来的债务风险也日趋严重，甚至已经超过金融风险，成为威胁我国经济安全和社会稳定的头号“杀手”。^[1]

一、政府债务及其风险的涵义和特点

(一) 地方政府债务的涵义和分类

1.地方政府债务的涵义

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。

2.地方政府债务的分类

按照债务发生是否需要特殊的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，不依附于任何事件。是可以根据某些特定的因素来预测和控制的负债，如政府的内外债及法律规定的养老金负债等。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实，要看或有事项是否发生以及引发的债务是否最终要政府来承担。按照债务的发生是否需要法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务即被法律或者合同所认可的政府债务。隐性债务即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的四种基本类型，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。^[2]

（二） 我国地方政府债务风险的涵义和特点

1.地方政府债务风险的涵义

地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。

2.地方政府债务风险的特点

我国地方政府债务风险有如下特点：第一，区域性。这主要是指我国东、中西部不同地区地方政府债务风险程度不同，中西部地区的政府债务风险程度明显大于东部地区。第二，复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的成因，既有经济体制转轨未完成的因素，又有现行财政体制的问题，还有地方政府对债务缺乏管理的原因。第三，层次性。这主要体现在省、地（市）、县、乡四级政府中，省级的债务风险相对较小，越往下一级债务风险越高。第四，传递性。地方政府作为中央政府的派出机构，其难以弥补的债务负担最终往往要中央政府承担一部分，从这个意义上来说，我国下级政府的所有债务均构成上级政府的隐性债务。

二．我国地方政府债务风险的现状和表现形式

（一）我国地方政府债务风险的现状

根据中国国务院发展研究中心的调查研究指出，中国地方政府所负债务的种类之多，负担之重，已超过一般人想象，根据目前政府统计数据，2001年中国有预算赤字的县级政府达731个，全国乡镇政府负债总额为2200万人民币，^[3]全体赤字总额逐年扩大，从以下的表格可以明晰地看出。据国务院发展中心估算，中国地方政府债务总额至少在一兆元人民币以上。地方政府债务风险已超过金融风险，将成为威胁中国经济安全和社会稳定的头号“杀手”。

                  中国地方政府债务收支概况表

资料来源：曹红辉 杨欣（2003）上海证券报

（二）我国地方政府债务风险的表现形式

1．地方政府债务的规模风险

这是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。目前我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握。但从对某些地区的典型调查来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至已超过地方财政的承受能力。例如截至2000年底，四川省财政各种直接债务累计达400亿元左右，或有债务369亿元，其中，应清欠农村合作基金会213亿元，应退还供销社股金26亿元，粮食企业亏损赊账110亿元，养老保险金缺口20亿元，^[4]若再考虑到一些无法统计的因素如欠发工资、违归担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。我国地方政府债务的规模已经相当大了。

2．地方政府债务的结构风险

这主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体而言，主要表现在以下几个方面：第一，直接显性债务风险。我国地方政府的直接融资渠道主要有国债转贷资金、外债以及地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。首先，国债转债资金发行的规模相对较小，但若考虑到地方因此需要投入的巨额配套资金，其风险也应该得到重视。其次，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。再次，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运作过程中往往在财政监督之外，风险也较大。第二，或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容十分广泛，主要有社会保障资金缺口、农村合作基金会融资风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保问题等。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大，而在一般的财政预算、债务统计中，几乎都不包括这部分债务，甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务。实际上，随着某些条件的出现或某些或有事件的发生，这些或有债务或隐性债务将不断直接化、显性化，其可能造成的风险损失不容忽视。第三，县乡政府债务风险。从地方政府的级次来看，县乡两级财政可以说已成为最困难的财政，尤其是乡镇级政府的债务风险，尤为突出。据福建省2000年底的统计数字显示，全省乡镇债务预期数占债务总额的53.5%。其中，逾期一年以下者占债务总额的11.5%，逾期一年以上三年以下者占债务总额16.9%,逾期三年以上者所占总额为25.1%。^[5]

3．地方政府债务的效率风险

这一方面是指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险；另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。从目前我国债务使用和管理水平来看，效率风险很大。

4．地方政府债务的外在风险

这是指由于地方政府无法清偿到期债务所引起的其他风险。地方政府面对无法清偿的到期债务，可以采取的手段主要有:第一，挪用其他财政支出资金。这势必造成其他财政支出项目供应短缺，给其他项目造成损失。第二，增加税费或进一步加重债务负担。这往往意味着，随着地方政府债务负担的日益加重，不仅地方政府最终陷入积重难返的尴尬境地，而且纳税人和收费对象的税费负担也面临着加重的风险。第三，向上级政府转嫁债务。虽然我国法律规定中，没有上级政府为下级政府偿债提供资金的义务，但事实上存在着下级政府债务向上级政府转嫁的可能性。

三、我国地方政府债务风险的形成原因

(一) 经济体制的转轨尚未到位

我国正处在传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，旧的体制正在被打破，新的体制尚未完全建立，这种复杂的经济体制背景使我国地方政府债务带有明显的转轨性特征，突出的表现就是由于政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的地方政府债务风险。

在传统的计划经济体制下，中央政府作为经济运行和经济管理的全权指挥者，地方政府只是被动地贯彻中央政府的行政指令，并作为中央政府的派出机构来代管企业，而企业则是行政机关的附属物。随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，一方面拥有了自己独立的经济利益，并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高，地区经济的繁荣为地方政府扩大财政收入、提高经济或非经济收益提供了机会，也为地方政府实现劳动就业、社会福利和改善公共环境等社会目标创造了有利的条件；另一方面，中央政府逐步下放的计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，使地方政府获得了前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力。^[6]在强烈的利益动机驱使下，地方政府必然要追求本地区经济的高速增长。然而在这一过程中，由于计划经济体制下管理经济的惯性影响，地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”，突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目，以致形成一方面政府该退出的领域和重点扶持的领域还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府职能的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补，导致地方政府的职能范围过宽，表现在财政上，就是不仅原有的财政支出负担无法减轻，而且又有了新的财政支出重点，根源在于这种财政支出的扩张压力，地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金，导致地方政府负担不断加重。

(二) 现行财政体制的先天不足

我国现行财政体制的先天不足主要表现在以下三个方面：

    第一，政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的普遍存在，是导致目前地方政府债务负担加剧和政府偿债意识淡薄的重要因素之一。粗略来看，目前我国中央与地方间的事权与支出职责被转嫁到了地方，如一些受益范围大，存在大规模效益外溢，关系到全国经济社会发展的项目，中央却要求与地方进行1：1的资金配套，如黄淮海综合开发项目；再如，粮食的生产和经营作为一项关系国计民生和社会稳定的重大事项，其价格保护政策理应由中央政府实施，地方政府只应负担其中与本地区居民生活用粮和必需储备相关的政策性支出，但目前却大部分由地方政府负责实施，造成了地方政府财政大量的粮食亏损挂帐，还有一些本应由中央财政支出的条条管理的事业经费，如气象台事业费、统计普查事业费、地震事业费等，现在也在全部或部分地由地方财政负担。^[7]另一方面，一些本应由地方政府负债的项目却由中央政府越俎代庖了，如目前中央对地方的数百个专项补助项目，大部分纯属地方性项目，本应由地方政府自筹资金予以解决，现在却表现为中央财政的支出项目，中央与地方政府的事权划分尚且如此，各级地方政府的事权划分更是十分模糊，事权错位和重叠现象非常普遍。应当看到，中央政府的经济行为带来了许多负面的影响。仅从债务方面来看，一是加剧了地方政府财政支出的压力，导致地方政府债务扩张迅速。如由“中央出政策，地方出资金”而造成的大量工资欠发，直接增加了目前地方政府，特别是县乡级政府的债务规模。二是给各级地方政府侵犯上级政府的权利找到了借口，其主要表现是，一方面，地方政府尽可能地将债务甩给中央，如在企业改制过程中以各种方式逃废债务，将这些可能成为地方政府偿还的债务，以国有银行不良债权的形式甩给中央，形成中央政府的隐性债务；另一方面是淡化了各级地方政府的债务风险意识，使之认为本级政府的事未必由本级政府自行解决，本级政府的举债总会有上一级政府“兜底”，因而只要有钱可借，便积极活动，草率举债。由此可见，所谓地方政府缺乏偿债意识，并非因为该级地方政府不知道举借债务会存在偿债风险，而是由于目前政府间事权不分，相互“侵权”造成的举债软约束机制导致的。

第二，地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要，是导致地方政府债务增加的又一重要因素。1994年实行分税制后，地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源——地方税，是大税种的小部分，小税种的大部分，税源零散，稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府收入的主要来源，特别是对于省级以下地方政府来说，不仅其收入在上解上级政府的同时，支出职责几乎丝毫未变，而且省级以下的分税制呈现出越往下越“无税可分”的局面，地方税收入基本上不可能成为这些政府财政收入的主要来源。以县级财政为例，县级财政在分税制改革以前，基本上就是“吃饭财政”，据不完全统计，我国的70%人口所需基本公共服务是由县级财政提供的，又由于绝大部分县面向农村，县级公共服务的成本比较高，从80年代中期开始，一些县级财政就出现了拖欠教师工资的现象，然而实行分税制后，一方面县级财政上划中央收入相对较多，县本级财政收入较少，一半以上的财力依赖于上级政府的税收返还，造成县级财力中“死面”多，“发面”少，又由于上级政府为了保证本级政府的财力，存在层层集中财力的倾向，特别是近几年大幅度的提高工资标准后，县级财政的收支矛盾进一步加剧。^[8]应当看到，地方政府活动的公共性，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式应当是地方财政收入的最佳形式，从此种意义上讲，政府举债与否和举债多少与税收收入的状况密切相关。因此可以说，正是由于目前我国地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款就成了各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道。

第三，均等化转移支付制度的实施规模偏小，是造成部分欠发达地区政府债务负担加重的重要因素之一。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，既有自上而下的转移支付，也有自下而上的转移支付，仅就中央对地方的转移支付来看，概括起来就有税收返还、原体制补助、专项补助以及过渡期转移支付办法等四类。其中，税收返还作为目前为止一般性转移支付的重要形式，其主要是以来源地为基础，并不考虑地区差别，并且在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果，而高达数百亿元的专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金的配套，结果使补助项目主要放在了资金比较充裕的地区，因此总的来说也有助于富裕省份，而不利于欠发达地区。只有过渡期的转移支付办法就其内在机制而言，由于是建立在标准收入和标准支出的基础上的，因而确实具有广泛的均等化功能，但是由于力度太小，实际上尚不能对地区均等化起到实质性作用。所以，从总体上看，我国目前的转移支付体系不仅没有起到均等化的效果，相反还在一定程度上加大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的差距，这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款，单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。否则，就只能以财政挂帐的形式表现为隐性财政赤字。^[9]

（三）债务管理制度改革的滞后

第一，债务管理制度分散，难以进行有效的债务风险量化管理。目前，我国各级地方政府除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，为了不直接违反地方政府不得举债的法律规定，这些债务大都是以公司、企业或者项目的名义举的。例如通过信托投资公司向国内政策性银行或商业银行借款，用于解决地方重要基础设施建设；通过地方国际信托投资公司向国外借款或发行外币债券，用于地方大型基础设施项目建设；直接由地方基础设施建设项目进行社会集资或借款或者地方政府对有些项目进行“点贷”并做出风险承诺等。这些名目繁多的公司、企业举债或项目融资，多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的一种间接和或有的债务。但是这些债务却长期游离于中央政府和地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握，资金管理分散，资金无法集中使用本身就隐含了降低债务资金使用效益的可能性。而且，由于债务融资的总额无法量化，控制债务风险的各种量化指标，如负债率，偿债率等也就无法操作，财政部门也就不可能将有关政府债务的偿还纳入年度预算，及早安排偿债资金，而只能到了还本付息时才被迫介入，或者被通过财政预算扣款的方法被动偿债，或者安排部分后备基金或利用预算外资金暂时垫付。显然，如果这种体制不能得到及时纠正，一旦出现明显的偿债高峰期，并且偿债额巨大，那么就可能成为爆发地方政府债务危机的导火索。

第二，债务资金的筹集与使用缺乏科学性和规范化，加大了债务风险的强度。一是债务资金的筹借与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。债务融资的多部门分散管理，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设。就单一项目来说，不仅“首长”项目频频出现，缺乏科学翔实的项目论证，而且地方行政领导在立项时往往多从政绩出发；很少顾及债务结构和实际偿债能力，其结果是要么为了提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致债务融资规模不断扩大，远远超过地方政府财力的实际承受能力，要么是由于配套资金准备不足，项目建设半途而废，造成已借债务资金的严重浪费。二是债务融资的偿债责任不明确，约束软化。对于地方政府非转贷性的债务而言，存在着严重的偿债责任不明确的弊端。如前所述，目前地方政府大量的债务融资主要是依托于地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，这些机构本身具有商业属性，其经营目标的决定必然要考虑自身经济效益，追求利润最大化，但同时又不得不兼顾地方政府的政策性投资需求，力求体现社会效益，所以债务融资的决策主体和投资主体之间在债、权、利等关系的界定上十分模糊，以致于这类机构用于商业目的的债务融资出现了到期无法支付的情况时，也往往寻找各种理由依赖于政府来偿还债务，从而在一定程度上加大了地方政府的债务融资风险。

第三，直接融资渠道的缺位，客观上增加了债务风险的隐蔽性。一般来说，地方政府以债务融资方式获取一定的资金是当地方政府的经常性资金来源难以满足其提供地方公共品的需要时的一种补充方式，由于目前我国中央政府不允许地方政府以直接的融资方式获取资金，地方政府为了弥补资金的不足，就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

四、我国地方政府债务风险的防范和化解方法

地方政府债务负担过重，风险也越来越大，前面已经分析了其成因。在此，我们仍然从经济体制，财政体制和债务管理这三个方面来研究其防范措施和化解方法。

（一）从经济体制来分析

1．实行经济性分权，促进经济体制改革的到位

实行经济性分权，促进经济体制改革的到位，是一个经济转轨国家防范与化解地方政府债务风险的根本途径。在我国现阶段，要实现经济性分权，使企业真正成为独立的市场竞争主体，最为有效的途径就是转变地方政府的职能，规范地方政府的行为，推进市场发育。地方政府必须认识到市场发育进程中政府角色的变化，应当依照以政府行为“增进市场”，而不是阻碍市场发育或取代市场的原则及时转换其职能。随着我国经济改革的不断深入，在我国现阶段，区域性的市场已初具形态，地方政府的功能角色应转换为促进市场独立运作的力量。

2．我们必须加快国有企业改革，科学运作国有资产，化解地方政府或有债务

经济体制的转换，必须带来国有企业的转制，国有企业的转制，必然显现出计划经济遗留的问题。政府作为国有企业的出资人，必须承担计划经济下国有企业的债权债务。在目前实行政企分开的情况下，国有企业改革所产生的社会问题，也是在政府的职能范围内。所以，无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，政府都应支持国有企业的市场化改革。但是在国有企业改革中，必须保证国有资产的保值增值，切不可使国有资产流失。地方政府要加强国有资产的监管，科学运作国有资产，增加财政收入，弥补社会保障基金的不足，在国有企业发行的企业债券不能偿还时，地方政府应实施资产保全措施，以资抵债，维护公众利益。

（二） 从财政体制来分析

1．提高财政收入比重，规范财政收入管理，增强地方财政的偿债能力

目前我国财政收入占GDP的比重还不到20%，若将预算外资金纳入预算内，财政收入占GDP的比重还没有超过25%，与世界各国相比财政收入比重偏低。财政收入比重偏低，规模小，难以满足迅速增长的公共支出需要。我国地方财政基本上忙于收入分配职能的发挥，地方资源配置功效不足，相当一些地方政府为了加大资源配置的开支，自己投资或与上级配套投资进行基础设施建设和公共设施建设，影响了收入分配职能的发挥，形成大量的工资拖欠，社保基金拖欠和上级借款的拖欠。因此，提高财政收入比重，一方面可以增加地方财政收入总量；另一方面可以增加上级财政用于转移支付的收入量，从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。同时，要进一步深化预算制度“三项”改革，通过改革来集中和节约财政资金。

2.完善财政体制，增强地方政府的负债能力

由于现行分税制财政体制采取的是“存量调节，增量调节”。税收返还明显带有计划体制下的包干因素。“存量”本身就存在地方财力不均衡的弊端。“增量”大部分被中央财政所集中，越是下级政府财力越是紧张。大量的税收返还使中央财政和地方上级财政没有更多的财力进行转移支付，并且少量的转移支付资金分配上又处在不规模的状态。另外，各级政府之间的事权划分的不清，越是下级政府，其事权越细致，越繁琐。因此，越是困难的地方，其政府债务越重，债务风险越大。为此，　应完善分税制体制，逐步取消税收返还，将税收返还纳入规范的转移支付范围。切实保证各级政府的公共服务均等化，解决地方政府拖欠工资，拖欠社会保障基金，拖欠上级政府的财政结算资金，以及上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府，应加大对下级政府的转移支付力度，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。

3.严格按公共财政要求，优化财政支出结构，化解地方政府债务

按照市场与政府的分工原则，地方政府必须从一般的竞争性领域退出。财政的支出领域是市场失灵的区域，即满足社会公共需要。财政支出必须遵循“一要吃饭，二要建设”的顺序，依据“保工资，保法定，保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程，政绩工程，而影响事关群众生活和稳定大局的工资，社保，扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。这是公共财政的客观要求，是贯彻“三个代表”重要思想的客观要求，是立党为公，执政为国的客观要求。

（三） 从债务管理体制来分析

1．加强政府间转贷资金的管理，注重还贷能力

为数不少的地方政府或抱有赖帐的心理，或为取得所谓的政绩，不顾地方的实际需要，不顾项目的效益，不顾上级财政的偿债能力，想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金借时容易还时难，上级财政只好采取扣款的方式回收资金，导致借债的地方政府财政运行困难，或是挤占其他的公共支出形成债务种类的交换，或是向上级财政借新债还旧债。因此，对政府间转贷资金必须加强管理。第一，地方政府在借入项目转贷资金时，必须实事求是地做好可行性研究，绝不能套用、挤占、挪用项目资金，特别是要考虑未来的偿还能力。第二，地方政府要建立偿债基金，确保转贷资金的按期偿还。维护地方财政的正常运转，维护地方政府的信用。第三，国家应科学定位要偿还的财政资金的使用范围。对不能直接取得经济效益的公共项目，如大江大河的治理，防风治沙等，采取专项的转移支付拨款方式。第四，改革财政融资的运作方式，经营性的融资应从政府或财政部门移交市场性中介组织操作，政府摆脱经营者的身份，以管理者的身份加强管理，防止形成财政债务，加大地方政府债务的风险。第五，加强地方政府担保债务管理，对地方政府的各种政策性财政贷款和银行贷款，地方政府应建立严密的监控机制，降低或消除各方面的道德风险，防止或减少或有债务向直接债务的转化。

2.地方政府直接发行债券，强化地方政府债务自律机制

在分级分税的财政体制下，地方政府已具备独立发行债券的条件，应修改《预算法》，赋予地方政府直接发债权。地方政府独立发行债券，可以做到：第一，消除转贷方式下地方政府的赖帐思想，解决因财政困难循环占用上级政府款项的问题。第二，增强地方政府的债务管理意识，有利于法制（法治）建设和自律机制建设。第三，可以缓解体制不完善所带来的矛盾。第四，减少地方政府因财政困难而乱收费的现象。第五，实现应急条件下的债务转换，维护社会稳定。

（四）从金融风险与地方政府债务风险的转化角度来分析

    为了防范金融风险转化为地方政府债务风险，我们必须加强城市商业银行监督。随着银行业市场化改革的深入，商业银行的管理逐步规范，但是城市商业银行的管理与市场化的要求差距甚远。第一，仍未摆脱地方政府的行政干预，政府点贷的现象较为普遍。第二，区域内人事关系复杂，员工队伍庞大，总体素质不高，工作效率和管理效率低下。这种情况必然导致城市商业银行的不良资产比重高，金融风险大。对城市商业银行若不严格监管和加快改组与改革，一旦出现巨大金融风险释放，发生存款挤兑，地方政府将面临一场灾难。由此可见，城市商业银行的金融风险是最大的政府或有债务风险，必须引起地方政府的高度重视，城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预，真正实现城市商业银行的商业化。^[10]

（五）从风险的预测和监测角度来分析

    为了降低地方政府债务风险，加强风险的预测和监测是必不可少的手段。地方政府债务风险形成的机理复杂多样，必须从风险的形成和风险的化解两方面进行预测和监控。第一，建立地方政府直接显性债务风险考核指标。包括直接反映债务风险的指标，如负债率、偿债率、债务依存度。也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标，如地方财政收入占地方GDP的比重，地方可支配财力占地方财政总收入的比重。上级政府对本级政府转移支付支出占本级财政指出的比重、人均财政收入、人均可支配财力、人均债务水平，等等。第二，建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标。这类指标受债务的隐蔽性和不确定性的影响，比较难以确定。应加大这类指标的研究力度，关键是科学确认这部分债务的标准。对于显性的或有债务可采用在权责发生制下按现值由会计系统记录的办法加以监控。对于隐性债务，要打破部门界限，从全局和整体角度出发，全面预测和监测风险走向，以防隐性债务引发财政危机。

参考文献：

[1] 李鹏.地方政府债务风险化解应有渠道[Ｎ].中国改革报：2004.02.24

[2] 刘尚希主编.财政风险及其防范研究文集[Ｍ]．经济科学出版社，2000

[3] 郭林、樊丽明.地方政府债务分析[J]财政研究.2001,(5):64~65

[4] 刘尚希、于国安主编.地方政府或有负债：隐匿的财政风险[M].中国财政经济出版社,2002

[5] 王美涵主编.中国财政风险实证研究[Ｍ]．北京：中国财政经济出版社，1999.6

[6] 沈立人.地方政府的经济职能和经济行为[M].上海:上海远东出版社,1998.11

[7] 王雍君、张志华主编.政府间财政关系经济学[M].北京:中国经济出版社,1998.8

[8] 储敏伟.财政学[M].北京:高等教育出版社,2000

[9] 刘守刚.试评财政危机论[J].南昌:当代财经2000,(5):25~26

[10] http://finance.sina.com.cn.2004.02.25.10:32.人民网

致谢：在本论文的撰写过程中，得到系领导及老师的指导和帮助，特别是指导老师***对本论文的写作提出了很多宝贵的建议，在此，表示衷心的感谢！